Власть субъектов федерации

Пользователям правовых систем Консультант плюс доступны любые нормативные документы законодательства РФ, Москвы, Московской области и других регионов России.

"Вестник Центризбиркома РФ", N 11, 2006






ЦЕНТРАЛЬНАЯ ИЗБИРАТЕЛЬНАЯ КОМИССИЯ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

ПОСТАНОВЛЕНИЕ
от 21 ноября 2006 г. N 190/1192-4

О РАБОТЕ ПО ОРГАНИЗАЦИИ
И ОСУЩЕСТВЛЕНИЮ РЕГИСТРАЦИИ (УЧЕТА) ИЗБИРАТЕЛЕЙ,
УЧАСТНИКОВ РЕФЕРЕНДУМА В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ И ПРАКТИКЕ
ИСПОЛЬЗОВАНИЯ ИЗБИРАТЕЛЬНЫМИ КОМИССИЯМИ ЧУВАШСКОЙ
РЕСПУБЛИКИ, ПРИМОРСКОГО КРАЯ И АСТРАХАНСКОЙ ОБЛАСТИ
РЕГИОНАЛЬНЫХ ФРАГМЕНТОВ РЕГИСТРА ИЗБИРАТЕЛЕЙ, УЧАСТНИКОВ
РЕФЕРЕНДУМА ПРИ ПОДГОТОВКЕ И ПРОВЕДЕНИИ ВЫБОРОВ
В ЗАКОНОДАТЕЛЬНЫЕ (ПРЕДСТАВИТЕЛЬНЫЕ) ОРГАНЫ
ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ СУБЪЕКТОВ
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ



Заслушав и обсудив доклад члена Центральной избирательной комиссии Российской Федерации Н.А. Кулясовой, информацию председателя Центральной избирательной комиссии Чувашской Республики Л.Н. Линик, председателя Избирательной комиссии Приморского края С.Д. Князева, председателя Избирательной комиссии Астраханской области Е.А. Покровского, сообщение начальника Направления по взаимодействию Министерства обороны Российской Федерации с органами законодательной и исполнительной власти О.Ю. Веселкова, Центральная избирательная комиссия Российской Федерации отмечает следующее:
существующая правовая база является в целом достаточной для осуществления достоверного учета избирателей, участников референдума, их регистрации и установления численности зарегистрированных избирателей, участников референдума;
всеми избирательными комиссиями субъектов Российской Федерации, большинством высших должностных лиц (руководителей высших исполнительных органов государственной власти) субъектов Российской Федерации, глав местных администраций муниципальных районов, городских округов проведена необходимая работа по совершенствованию организации и осуществления регистрации (учета) избирателей, участников референдума;
органы (учреждения) уголовно-исполнительной системы, органы записи актов гражданского состояния повсеместно, органы, осуществляющие воинский учет (военные комиссариаты), органы, осуществляющие регистрацию граждан Российской Федерации по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации, выдачу и замену документов, удостоверяющих личность гражданина Российской Федерации на территории Российской Федерации (органы Федеральной миграционной службы), в большинстве субъектов Российской Федерации выполняют обязанности, установленные статьей 16 Федерального закона от 12 июня 2002 г. N 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации", в порядке, установленном Положением о Государственной системе регистрации (учета) избирателей, участников референдума в Российской Федерации (в редакции Постановления Центральной избирательной комиссии Российской Федерации от 29 декабря 2005 г. N 164/1084-4), правовыми актами высших должностных лиц (руководителей высших исполнительных органов государственной власти) субъектов Российской Федерации, глав местных администраций муниципальных районов, городских округов;
формирование регистра избирателей, участников референдума Российской Федерации практически завершено;
при подготовке и проведении выборов депутатов законодательных (представительных) органов государственной власти Чувашской Республики, Приморского края и Астраханской области региональные фрагменты регистра избирателей, участников референдума использовались для образования избирательных округов, избирательных участков, для проверки достоверности персональных данных избирателей, поставивших свои подписи в поддержку выдвижения кандидатов, списков кандидатов, сведений о себе, представляемых кандидатами, уполномоченными представителями и доверенными лицами, а также указываемых гражданами при осуществлении добровольных пожертвований в избирательные фонды кандидатов, избирательных объединений, для подготовки и уточнения списков избирателей.
В целях подготовки к федеральным выборам 2007 - 2008 годов, выборам депутатов законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации, руководствуясь статьями 16, 17, пунктом 12 статьи 21 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации", Центральная избирательная комиссия Российской Федерации постановляет:
1. Принять к сведению записку о работе по организации и осуществлению регистрации (учета) избирателей, участников референдума в Российской Федерации и практике использования избирательными комиссиями Чувашской Республики, Приморского края и Астраханской области региональных фрагментов регистра избирателей, участников референдума при подготовке и проведении выборов в законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Российской Федерации (прилагается).
2. Избирательным комиссиям субъектов Российской Федерации:
уделять постоянное внимание вопросам состояния и совершенствования регистрации (учета) избирателей, участников референдума на территории субъекта Российской Федерации в соответствии с Федеральным законом "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" в порядке, предусмотренном Положением о Государственной системе регистрации (учета) избирателей, участников референдума в Российской Федерации;
обеспечивать поддержание территориальных фрагментов регистра избирателей, участников референдума в актуальном состоянии, завершить до 1 февраля 2007 года работы по формированию его региональных фрагментов;
обратить внимание территориальных избирательных комиссий, избирательных комиссий муниципальных образований на недопустимость включения в списки избирателей, участников референдума граждан, не обладающих на день голосования активным избирательным правом, правом на участие в референдуме при проведении соответствующих выборов, референдумов, а также необходимость повышения профессионального уровня членов участковых комиссий.
3. Рекомендовать избирательным комиссиям субъектов Российской Федерации:
устанавливать при проведении выборов депутатов законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации, референдумов субъектов Российской Федерации предусмотренный пунктом 14 статьи 17 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" порядок взаимодействия комиссий с органами местного самоуправления, учреждениями и организациями, осуществляющими регистрацию (учет) граждан Российской Федерации (отдельных категорий граждан) при составлении и уточнении списков избирателей, участников референдума;
оказывать методическую помощь избирательным комиссиям, комиссиям референдума, организующим выборы в органы местного самоуправления, местный референдум, в подготовке аналогичного порядка взаимодействия при проведении муниципальных выборов, местного референдума.
4. Обратить внимание лиц, ответственных за обеспечение функционирования государственной системы регистрации (учета) избирателей, участников референдума, на их персональную ответственность за полноту и достоверность учета избирателей, участников референдума на территории соответствующего субъекта Российской Федерации.
5. Предложить:
Министерству внутренних дел Российской Федерации, Министерству обороны Российской Федерации, Министерству Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий, Федеральной службе безопасности во взаимодействии с Центральной избирательной комиссией Российской Федерации до 1 января 2007 года разработать и направить в войска для командиров воинских частей руководства по выполнению обязанностей, установленных статьей 16 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" и Положением о Государственной системе регистрации (учета) избирателей, участников референдума в Российской Федерации;
Министерству обороны Российской Федерации, Федеральной миграционной службе принять дополнительные меры по неукоснительному выполнению органами, осуществляющими воинский учет, органами, осуществляющими регистрацию граждан Российской Федерации по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации, выдачу и замену документов, удостоверяющих личность гражданина Российской Федерации на территории Российской Федерации, обязанностей, предусмотренных статьей 16 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации", в порядке, установленном Положением о Государственной системе регистрации (учета) избирателей, участников референдума в Российской Федерации, правовыми актами высших должностных лиц (руководителей высших исполнительных органов государственной власти) субъектов Российской Федерации, глав местных администраций муниципальных районов, городских округов.
6. Председателям избирательных комиссий субъектов Российской Федерации довести настоящее Постановление и прилагаемую записку до сведения территориальных избирательных комиссий, глав местных администраций муниципальных районов, городских округов.
7. Аппарату Центральной избирательной комиссии Российской Федерации (А.Н. Адров) во взаимодействии с соответствующими структурными подразделениями Министерства иностранных дел Российской Федерации и Министерства обороны Российской Федерации до 1 марта 2007 года подготовить предложения по урегулированию вопросов регистрации (учета) избирателей, участников референдума на территории города Байконур (Республика Казахстан).
8. Федеральному центру информатизации при ЦИК России (В.В. Ященко) совместно с Аппаратом Центральной избирательной комиссии Российской Федерации (А.Н. Адров) и с учетом предложений избирательных комиссий субъектов Российской Федерации до 1 марта 2007 года доработать специальное программное обеспечение подсистемы "Автоматизация избирательных процессов" ГАС "Выборы".
9. Возложить контроль за выполнением настоящего Постановления на члена Центральной избирательной комиссии Российской Федерации Н.А. Кулясову.
10. Опубликовать настоящее Постановление в журнале "Вестник Центральной избирательной комиссии Российской Федерации".

Председатель Центральной
избирательной комиссии
Российской Федерации
А.А.ВЕШНЯКОВ

Секретарь Центральной
избирательной комиссии
Российской Федерации
О.К.ЗАСТРОЖНАЯ





Приложение
к Постановлению Центральной
избирательной комиссии
Российской Федерации
от 21 ноября 2006 г. N 190/1192-4

ЗАПИСКА
О РАБОТЕ ПО ОРГАНИЗАЦИИ И ОСУЩЕСТВЛЕНИЮ
РЕГИСТРАЦИИ (УЧЕТА) ИЗБИРАТЕЛЕЙ, УЧАСТНИКОВ
РЕФЕРЕНДУМА В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ И ПРАКТИКЕ ИСПОЛЬЗОВАНИЯ
ИЗБИРАТЕЛЬНЫМИ КОМИССИЯМИ ЧУВАШСКОЙ РЕСПУБЛИКИ, ПРИМОРСКОГО
КРАЯ И АСТРАХАНСКОЙ ОБЛАСТИ РЕГИОНАЛЬНЫХ ФРАГМЕНТОВ
РЕГИСТРА ИЗБИРАТЕЛЕЙ, УЧАСТНИКОВ РЕФЕРЕНДУМА ПРИ ПОДГОТОВКЕ
И ПРОВЕДЕНИИ ВЫБОРОВ В ЗАКОНОДАТЕЛЬНЫЕ (ПРЕДСТАВИТЕЛЬНЫЕ)
ОРГАНЫ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ СУБЪЕКТОВ
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

1. Анализ развития правового обеспечения государственной
системы регистрации (учета) избирателей,
участников референдума

В настоящее время правовой основой функционирования Государственной системы регистрации (учета) избирателей, участников референдума в Российской Федерации являются следующие нормативные акты федерального уровня:
1. Федеральный закон от 12 июня 2002 г. N 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" с учетом изменений, внесенных Федеральным законом от 21 июля 2005 г. N 93-ФЗ (далее - Федеральный закон), которым установлены основные понятия, общие принципы организации и осуществления регистрации (учета) избирателей, участников референдума, закреплены основные обязанности избирательных комиссий, органов государственной власти, органов местного самоуправления, участвующих в государственной системе регистрации (учета) избирателей, участников референдума (пункты 12.1 и 52.1 статьи 2, статья 16 и пункт 12 статьи 21).
2. Положение о Государственной системе регистрации (учета) избирателей, участников референдума в Российской Федерации в редакции Постановления Центральной избирательной комиссии Российской Федерации от 29 декабря 2005 г. N 164/1084-4 (далее - Положение), которым урегулированы порядок регистрации (учета) избирателей, участников референдума, установления численности зарегистрированных избирателей, участников референдума, формирования и ведения регистра избирателей, участников референдума, что предусмотрено пунктом 11 статьи 16 Федерального закона.
3. Регламент применения Государственной автоматизированной системы Российской Федерации "Выборы" для решения задач, связанных с регистрацией (учетом) избирателей, участников референдума в Российской Федерации, утвержденный Постановлением Центральной избирательной комиссии Российской Федерации от 28 февраля 2006 г. N 172/1112-4, которым установлены порядок использования Государственной автоматизированной системы Российской Федерации "Выборы" (далее - ГАС "Выборы") при формировании и ведении регистра избирателей, участников референдума на комплексах средств автоматизации (далее - КСА) ГАС "Выборы" всех уровней.
Кроме того, при осуществлении регистрации (учета) избирателей, участников референдума, формировании, ведении и использовании регистра избирателей, участников референдума должны учитываться требования Федеральных законов "О Государственной автоматизированной системе Российской Федерации "Выборы", "Об информации, информационных технологиях и о защите информации", "О персональных данных", а также иных нормативных правовых актов Российской Федерации, в том числе нормативных правовых актов ЦИК России, касающихся обеспечения безопасности информации, содержащей персональные данные граждан Российской Федерации, при ее обработке в ГАС "Выборы".
Исходя из требований законодательства, в субъектах Российской Федерации, в муниципальных образованиях должны были быть приняты либо уточнены следующие акты, связанные с организацией государственной системы регистрации (учета) избирателей, участников референдума и обеспечением ее функционирования.
1. Решения высших должностных лиц (руководителей высших исполнительных органов государственной власти) субъектов Российской Федерации.
2. Решения избирательных комиссий субъектов Российской Федерации.
3. Решения глав местных администраций муниципальных районов, городских округов, внутригородских территорий городов федерального значения (далее - главы местных администраций).
В целях единообразного применения федерального законодательства в приложениях к указанному выше Постановлению ЦИК России от 29 декабря 2005 г. N 164/1084-4 были даны примерные формы перечисленных актов.
Этим же Постановлением Министерству внутренних дел Российской Федерации, Министерству иностранных дел Российской Федерации, Министерству обороны Российской Федерации, Министерству юстиции Российской Федерации предлагалось довести Положение до сведения соответствующих территориальных органов, подведомственных федеральных служб и учреждений, а также принять необходимые меры по урегулированию деятельности этих органов (служб) в части выполнения обязанностей, установленных статьей 16 Федерального закона и Положением. Кроме того, ЦИК России просила Верховный Суд Российской Федерации довести Положение до сведения нижестоящих судов общей юрисдикции.
С учетом новой редакции Положения решения высших должностных лиц (руководителей высших исполнительных органов государственной власти) субъектов Российской Федерации были вновь приняты в 86 регионах, в том числе до 1 апреля 2006 года - в 64, в апреле - июне - в 18, самое позднее решение было принято в сентябре (Ханты-Мансийский автономный округ). В Костромской области и Пермском крае действуют ранее принятые решения.
В трети субъектов Российской Федерации была использована форма решения, данная в приложении N 3 к Постановлению ЦИК России от 29 декабря 2005 г. N 164/1084-4.
В 16 регионах решение фактически свелось к установлению сроков предоставления сведений о гражданах органами, осуществляющими учет населения, главам местных администраций и (в некоторых из них) к созданию рабочих групп по координации деятельности государственных органов и органов местного самоуправления при осуществлении регистрации (учета) избирателей, участников референдума. Представляется, что руководители регионов побоялись выйти за пределы своих полномочий. Считаем, что, исходя из требований пункта 12 статьи 21 Федерального закона, высшие должностные лица (руководители высших исполнительных органов государственной власти) субъектов Российской Федерации совместно с избирательными комиссиями субъектов Российской Федерации несут ответственность за функционирование государственной системы регистрации (учета) избирателей, участников референдума на территории субъекта Российской Федерации, и в связи с этим не только вправе, но и обязаны принимать меры по координации деятельности органов исполнительной власти (в рамках полномочий, установленных Указом Президента Российской Федерации от 2 июля 2005 г. N 773 "Вопросы взаимодействия и координации деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и территориальных органов федеральных органов исполнительной власти" и Положением) и органов местного самоуправления по учету избирателей, участников референдума, контролю за качеством исполнения возложенных на органы исполнительной власти обязанностей.
В остальных субъектах Российской Федерации (менее половины) в решениях высших должностных лиц (руководителей высших исполнительных органов государственной власти) субъектов Российской Федерации были учтены особенности сложившейся в регионе системы учета избирателей, участников референдума. Так, в Москве учет избирателей, участников референдума является составной частью учета населения, и данный вопрос урегулирован Указом Мэра Москвы от 17 июля 2006 г. N 34-УМ "О мерах по обеспечению учета населения города Москвы и предоставлению сведений о численности избирателей, участников референдума", в Санкт-Петербурге Постановление губернатора Санкт-Петербурга от 24 апреля 2006 г. N 25-пг "О мерах по реализации Положения о Государственной системе регистрации (учета) избирателей, участников референдума в Российской Федерации" содержит положение о необходимости руководствоваться Методическими рекомендациями о порядке регистрации (учета) избирателей, участников референдума на территории Санкт-Петербурга, утвержденными решением Санкт-Петербургской избирательной комиссии от 9 марта 2006 г. N 53-2.
Сроки представления сведений органами - источниками информации установлены в решениях высших должностных лиц (руководителей высших исполнительных органов государственной власти) субъектов Российской Федерации 86 субъектов Российской Федерации, в Кировской области и Эвенкийском автономном округе это полномочие передано главам местных администраций. В Мурманской области сроки предоставления сведений и виды информационных носителей установлены не только для каждого органа, предоставляющего сведения, но и для каждого муниципального образования.
В большинстве случаев сроки установлены в соответствии с примерной формой (ежемесячно либо еженедельно, а в период подготовки и проведения выборов - даже 2 раза в неделю). Это свидетельствует, что территориальные органы федеральных органов исполнительной власти сочли возможным передавать сведения чаще, чем это установлено в статье 16 Федерального закона, причем в период подготовки и проведения выборов частота предоставления сведений максимально составляет раз в месяц, а минимально - ежедневно (Белгородская область - в последнюю неделю перед выборами, референдумами).
Что касается формы представления сведений, то в 4 субъектах Российской Федерации органам учета населения предложено предоставлять их на бумажных носителях (Республика Дагестан, Астраханская и Вологодская области, Агинский Бурятский автономный округ), в 9 субъектах Российской Федерации - на машиночитаемых носителях (например, Республика Коми, Краснодарский край, Ивановская область), в 15 - на бумажных носителях с электронной копией (например, Алтайский край, Владимирская и Иркутская области, Ямало-Ненецкий автономный округ), в остальных субъектах Российской Федерации сведения предложено представлять на машиночитаемых или бумажных носителях в зависимости от возможностей (оснащения) органа, предоставляющего сведения.
Рабочие группы по координации деятельности государственных органов и органов местного самоуправления при осуществлении регистрации (учета) избирателей, участников референдума и установлении численности зарегистрированных избирателей, участников референдума в той или иной форме созданы в 68 субъектах Российской Федерации. В Калужской области эти вопросы предложено рассматривать на заседаниях действующего в области Консультативного совета глав местных администраций муниципальных районов и городских округов.
В целом необходимо отметить, что в большинстве регионов высшие должностные лица (руководители высших исполнительных органов государственной власти) субъектов Российской Федерации уделяют должное внимание вопросам регистрации (учета) избирателей, участников референдума, понимая их важность и возможные негативные последствия неточности в данной работе. Так, в Республике Башкортостан, Республике Калмыкия, Республике Татарстан, Астраханской области указанные выше рабочие группы возглавили руководители правительств, в подавляющем большинстве регионов - заместители высших должностных лиц (руководителей высших исполнительных органов государственной власти) субъектов Российской Федерации. В решения многих высших должностных лиц (руководителей высших исполнительных органов государственной власти) субъектов Российской Федерации включены рекомендации главам местных администраций по организации регистрации (учета) избирателей, участников референдума в соответствии с обновленными требованиями законодательства.
Решения избирательных комиссий субъектов Российской Федерации приняты в основном в период с января по март текущего года, в исключительных случаях - в апреле 2006 года (например, Республика Алтай, Ярославская область). В Чеченской Республике, Коми-Пермяцком автономном округе действуют решения, принятые в 2005 году.
Во всех решениях избирательных комиссий субъектов Российской Федерации назначены ответственные за обеспечение функционирования Государственной системы регистрации (учета) избирателей, участников референдума на территории соответствующего субъекта Российской Федерации: в 4 субъектах Российской Федерации (Республика Бурятия, Республика Дагестан, Новгородская и Смоленская области) ими являются председатели избирательных комиссий субъектов Российской Федерации, в 49 - заместители председателей, в 27 - секретари, в 6 (Республика Саха (Якутия), Удмуртская Республика, Тамбовская область, Санкт-Петербург, Еврейская автономная область, Ямало-Ненецкий автономный округ) - члены комиссии с правом решающего голоса. Необходимо заметить, что решением Избирательной комиссии Еврейской автономной области ответственным назначен член комиссии, не работающий на постоянной (штатной) основе, а в Ставропольском крае и Коми-Пермяцком автономном округе - руководители информационных центров, что, по нашему мнению, недопустимо.
В 6 субъектах Российской Федерации (Республика Дагестан, Республика Ингушетия, Удмуртская Республика, Мурманская и Свердловская области, Ханты-Мансийский автономный округ) к работе по учету избирателей, участников референдума на основании абзаца 3 пункта 1.2 Положения привлечены территориальные избирательные комиссии, к полномочиям которых отнесены взаимодействие с главами местных администраций, в том числе обеспечение контроля за полнотой и корректностью получаемых от глав местных администраций сведений о гражданах, анализ практики регистрации (учета) избирателей, участников референдума, формирования и ведения регистра избирателей, участников референдума.
Согласно пункту 3.2 Положения избирательная комиссия субъекта Российской Федерации в своем решении должна была установить порядок осуществления главой местной администрации контроля правильности ввода в базу данных представляемых им сведений. Такой порядок был установлен в решениях избирательных комиссий 55 субъектов Российской Федерации, в Ульяновской области и Таймырском (Долгано-Ненецком) автономном округе избирательные комиссии поручили установить этот порядок главам местных администраций. Формы контроля очень разнообразны, например выборочная сверка данных, введенных в ГАС "Выборы", и данных, представленных главой местной администрации; сравнение статистических данных о переданных (составляются лицом, уполномоченным главой местной администрации) и введенных (составляются системным администратором КСА территориальной избирательной комиссии) сведениях (например, Республика Бурятия, Алтайский край).
Организация сверки записей, введенных в базу данных, в большинстве субъектов Российской Федерации осуществляется работником администрации, назначенным главой местной администрации, а в некоторых регионах для этой цели распоряжением главы местной администрации определяется состав комиссии и сроки сверки, результаты которой оформляются актом, направляемым председателю избирательной комиссии субъекта Российской Федерации (например, Иркутская область).
В ряде регионов предусмотрена такая форма контроля, как выборочные подомовые обходы. Полагаем, что такая форма, строго говоря, является формой контроля за данными, представляемыми главе местной администрации органами регистрационного учета, а не за данными, введенными в Регистр.
Федеральным законом впервые установлена обязанность представлять сведения о лицах, отбывающих наказание в виде лишения свободы, органами (учреждениями) уголовно-исполнительной системы, то есть либо территориальным органом Федеральной службы исполнения наказаний, либо непосредственно учреждениями, в которых граждане отбывают наказания (исправительные колонии и иные учреждения в соответствии с уголовно-исполнительным законодательством Российской Федерации). Пунктом 2.13 Положения порядок представления указанных сведений предлагалось установить избирательной комиссии субъекта Российской Федерации по согласованию с территориальным органом ФСИН России. Такой подход на этапе подготовки проекта Положения был согласован с представителями центрального аппарата ФСИН России.
По имеющейся информации указанный порядок установлен в 63 субъектах Российской Федерации.
В 16 субъектах Российской Федерации сведения представляются главе местной администрации и в избирательную комиссию субъекта Российской Федерации учреждениями уголовно-исполнительной системы (например, Республика Алтай, Республика Коми, Московская область), в 22 - территориальными органами ФСИН России, то есть управлениями (главными управлениями) ФСИН России по субъекту Российской Федерации (например, Республика Башкортостан, Приморский край, Санкт-Петербург, Еврейская автономная область), в 6 - информационными центрами территориальных органов МВД России.
В остальных 19 субъектах Российской Федерации из решения не ясно, кто именно - орган или учреждение (учреждения) представляет сведения, так как в решении использована формулировка Федерального закона.
Формы установления указанного порядка различны. В большинстве субъектов Российской Федерации предварительно согласованный с территориальным органом ФСИН России порядок установлен непосредственно в решении избирательной комиссии, в ряде субъектов Российской Федерации подписаны соглашения о взаимодействии между избирательной комиссией субъекта Российской Федерации и территориальным органом ФСИН России (например, Республика Коми) либо порядок утвержден руководителями этих органов (например, Хабаровский край, Московская область), в Республике Карелия проведено совместное рабочее совещание, результаты которого зафиксированы в протоколе. В Новосибирской области отдельным решением комиссии был утвержден проект порядка представления Главным управлением ФСИН России по Новосибирской области соответствующих сведений, к которому прилагались формы передаваемых сведений, акты передачи сведений, а также список исправительных учреждений, которые передают сведения, и список системных администраторов КСА территориальных избирательных комиссий, которые принимают сведения от них. Приказом начальника Главного управления ФСИН России по Новосибирской области, к которому прилагались эти же формы, учреждениям было дано указание о представлении сведений.
Практически всеми избирательными комиссиями субъектов Российской Федерации при принятии решения за основу была принята примерная форма, данная в приложении N 2 к Постановлению ЦИК России от 29 декабря 2005 г. N 164/1084-4. Однако нельзя не отметить, что во многих регионах избирательные комиссии не ограничились воспроизведением указанной выше примерной формы и к подготовке решения подошли творчески, исходя из своего опыта и имеющейся практики функционирования государственной системы регистрации (учета) избирателей, участников референдума на соответствующей территории. В Чувашской Республике, например, решением Центральной избирательной комиссии республики был определен комплекс мероприятий по обеспечению функционирования государственной системы регистрации (учета) избирателей, участников референдума на территории Чувашской Республики с установлением сроков выполнения и ответственных лиц, а также порядок передачи сведений об избирателях, участниках референдума в ЦИК Чувашской Республики, в котором были определены сроки, периодичность и форма передачи сведений.
Во многих регионах были разработаны дополнительные формы, например, актов о передаче главой местной администрации сведений об избирателях, участниках референдума в избирательную комиссию субъекта Российской Федерации для формирования и ведения Регистра избирателей, участников референдума (пункт 2.14 Положения), что особенно актуально в случае передачи сведений на машиночитаемых носителях (например, Карачаево-Черкесская Республика, Чувашская Республика, Ростовская область), актов о передаче главам местных администраций территориальных фрагментов базы данных (например, Республика Марий Эл, Псковская, Саратовская области, Чукотский автономный округ). В Республике Дагестан и Тюменской области разработаны формы представления сведений главой местной администрации отдельно по каждому виду сведений с развернутой информацией по основанию совершения действия (например, о предыдущем месте жительства), а также форма журнала по учету доступа к информационным ресурсам ГАС "Выборы". В Ямало-Ненецком автономном округе дополнительно утвержден порядок работы с информацией, содержащей персональные данные граждан Российской Федерации.
Многие наработки избирательных комиссий субъектов Российской Федерации могут быть использованы для дальнейшего совершенствования регистрации (учета) избирателей, участников референдума.
Решения, связанные с организацией и осуществлением регистрации (учета) избирателей, участников референдума, приняты главами местных администраций всех муниципальных районов, городских округов. В ЦИК России представлены практически все эти решения, а это порядка 2300 актов.
В Москве и Санкт-Петербурге регистрацию (учет) избирателей, участников референдума осуществляют территориальные органы исполнительной власти, а именно главы управ районов города Москвы (пункт 3 статьи 8 Избирательного кодекса города Москвы) и главы администраций районов Санкт-Петербурга (в настоящее время это закреплено в пункте 2 статьи 6 Закона Санкт-Петербурга "О выборах депутатов Законодательного Собрания Санкт-Петербурга").
Анализ принятых решений в целом выявил ответственный подход к организации и осуществлению регистрации (учета) избирателей, участников референдума на территории соответствующих муниципальных образований.
В большинстве случаев при принятии решения главы местных администраций также использовали данную в приложении N 4 к Постановлению ЦИК России от 29 декабря 2005 г. N 164/1084-4 примерную форму распоряжения главы администрации, но учли и местные особенности.
Постановлением главы Яковлевского района Белгородской области обязанность представлять сведения о лицах, которым исполнилось 18 лет, возложена на муниципальное учреждение "Управление ЖКХ", а также на руководителей жилищно-строительных кооперативов и товариществ собственников жилья. В решениях глав муниципальных районов Астраханской области главам администраций поселений предложено ежегодно представлять сведения о гражданах, которым в текущем году исполняется 18 лет.
Особенностью, связанной с пограничными районами, является установление в качестве источника сведений о военнослужащих соответствующего объединения (соединения) Пограничной службы ФСБ России (например, Амурская область).
В постановлении мэра города Архангельска в качестве дополнительного источника информации определен Информационно-расчетный центр, так как зачастую эти организации имеют более полные и точные сведения о гражданах, зарегистрированных по месту жительства на соответствующей территории, чем органы ФМС России на местах.
В Иркутской, Пензенской и Сахалинской областях распоряжениями глав местных администраций некоторых муниципальных районов предусмотрено представление территориальными органами ФМС России информации о прекращении гражданства Российской Федерации, а также при указании на обязательность представления информации о замене паспорта гражданина Российской Федерации раскрыты основания для его замены (например, в связи с непригодностью паспорта для дальнейшего использования вследствие износа, повреждения или других причин; при обнаружении неточности или ошибочности произведенных в паспорте записей).
В городе Челябинске организовано получение сведений о недееспособных гражданах также из управления социальной защиты населения.
В городах Сыктывкаре (Республика Коми) и Иркутске предусмотрено получение информации от руководителей высших учебных заведений, учреждений среднего профессионального образования о регистрации студентов (учащихся) по месту пребывания в общежитиях (для целей составления списков избирателей, участников референдума).
Решением главы администрации Кораблинского муниципального района Рязанской области создана рабочая группа по координации деятельности государственных органов и органов местного самоуправления при осуществлении регистрации (учета) избирателей, участников референдума.
Во всех муниципальных районах и городских округах Астраханской области в штате местных администраций есть специалисты, на которых возложены обязанности по взаимодействию с органами учета населения и обобщению поступающих от этих органов сведений.
Руководители ряда федеральных органов исполнительной власти также приняли определенные меры по доведению требований Федерального закона в части регистрации (учета) избирателей, участников референдума и Положения до территориальных органов и организации работы этих органов по выполнению установленных законодательством обязанностей.
Так, по информации первого заместителя Министра внутренних дел Российской Федерации А.А. Чекалина Положение было доведено до территориальных органов ФМС России (письмо заместителя директора ФМС России А.Г. Леденева от 11 мая 2006 г. N МС-1/10-7506) и до сведения Главного командования внутренних войск МВД России, по информации Статс-секретаря - заместителя Министра обороны Российской Федерации Н.А. Панкова Положение доведено до соответствующих органов военного управления с требованием исполнения ими обязанностей, предусмотренных статьей 16 Федерального закона и Положением, по информации Статс-секретаря - заместителя Министра юстиции Российской Федерации Е.Л. Забарчука Федеральная регистрационная служба письмом от 6 мая 2006 г. N 11-1464-ЗТ поручила своим территориальным органам установить контроль за предоставлением органами записи актов гражданского состояния соответствующих сведений, Директор Федеральной службы исполнения наказаний Ю.И. Калинин телеграммой от 21 марта 2006 г. N 10/1-651т дал указание о согласовании с избирательными комиссиями субъектов Российской Федерации порядка предоставления сведений органами (учреждениями) уголовно-исполнительной системы.
На установление в статье 16 Федерального закона обязанности судов информировать глав местных администраций о принятии решений о признании гражданина недееспособным, а также о признании дееспособным гражданина, ранее признанного судом недееспособным, обратил внимание председателей региональных судов заместитель Председателя Верховного Суда Российской Федерации П.П. Серков письмом от 1 ноября 2005 г. N 7общ.-149.
Министерство иностранных дел Российской Федерации довело до сведения всех российских загранучреждений основные изменения в порядке регистрации (учета) избирателей, участников референдума за пределами территории Российской Федерации и направило экземпляры новой редакции Положения руководителям всех дипломатических представительств, консульских учреждений.
По нашей оценке и оценке подавляющего большинства избирательных комиссий субъектов Российской Федерации существующая нормативная база является в целом достаточной для осуществления достоверного учета избирателей, участников референдума, их регистрации и установления численности зарегистрированных в Российской Федерации и за пределами территории Российской Федерации избирателей, участников референдума.
В настоящее время не до конца урегулированными остаются вопросы регистрации (учета) избирателей, участников референдума на территории города Байконур (Республика Казахстан). В соответствии с Соглашением между Российской Федерацией и Республикой Казахстан о статусе города Байконур, порядке формирования и статусе его органов исполнительной власти от 23 декабря 1995 года город наделен статусом, соответствующим городу федерального значения Российской Федерации, но имеет отличную от других городов федерального значения - Москвы и Санкт-Петербурга - систему органов власти и управления: законодательный (представительный) орган государственной власти, органы местного самоуправления, предусмотренные законодательством о местном самоуправлении, не формируются, высшим органом общественного самоуправления населения города является общественный совет. Исполнительная власть осуществляется администрацией города, действующей под непосредственным руководством главы этой администрации.
Таким образом, требуется установление особенностей организации и осуществления регистрации (учета) избирателей, участников референдума и установления их численности на территории города Байконура. При этом при установлении общей численности зарегистрированных избирателей, участников референдума число избирателей, участников референдума, зарегистрированных на территории города, должно включаться в число избирателей, участников референдума, зарегистрированных на территории соответствующего консульского округа Республики Казахстан.

2. Анализ практики осуществления регистрации
(учета) избирателей, участников референдума в субъектах
Российской Федерации, формирования и ведения регистра
избирателей, участников референдума

Развитие правового обеспечения государственной системы регистрации (учета) избирателей, участников референдума стимулировало совершенствование работы по регистрации (учету) избирателей, участников референдума в субъектах Российской Федерации.
В настоящее время на первый план выходят вопросы практической реализации нормативных правовых актов и их правильное применение.
В рамках работы по всестороннему изучению практики осуществления регистрации (учета) избирателей, участников референдума в соответствии с усовершенствованным порядком, проводимой ЦИК России в течение 2006 года, обобщалась и анализировалась информация по данному вопросу:
полученная в ходе выездов в командировки, в том числе совместно с представителями Минобороны России и ФМС России, при непосредственном общении с представителями избирательных комиссий, в том числе при проведении обучения руководителей избирательных комиссий субъектов Российской Федерации;
содержащаяся в обращениях и ответах на специальные запросы избирательных комиссий субъектов Российской Федерации, в том числе при подготовке к состоявшемуся 30 июня 2006 года заседанию Совета председателей избирательных комиссий субъектов Российской Федерации по вопросам совершенствования законодательного и иного обеспечения регистрации (учета) избирателей в Российской Федерации, отдельных судебных решениях.
Проведенная работа позволяет сделать следующие выводы.
Взаимодействие ЦИК России с федеральными органами исполнительной власти, участвующими в государственной системе регистрации (учета) избирателей, участников референдума, а равно избирательных комиссий субъектов Российской Федерации и глав местных администраций с территориальными органами указанных федеральных органов, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации достигло качественно нового уровня.
Нарушений порядка передачи установленных законом сведений о гражданах главе местной администрации территориальными органами федеральных органов исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации практически не отмечается.
Если раньше в подавляющем большинстве случаев указанные сведения передавались на бумаге, то в настоящее время отмечается тенденция перехода на машиночитаемые носители.
Недостатки в этой работе в основном касаются формы и качества (актуальности) представляемых сведений. В частности, с учетом того, что обработка ведомственной информации в территориальных подразделениях федеральных органов исполнительной власти происходит достаточно долго (в случае ручной обработки), задержка в представлении сведений иногда достигает трех месяцев (относительно фактического времени события).
По информации избирательных комиссий субъектов Российской Федерации достаточно плодотворно проводят свои заседания координирующие рабочие группы, в состав которых включены (по согласованию) представители территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, что позволяет решать многие возникающие вопросы. В заседании таких рабочих групп принимали участие представители ЦИК России, ФМС России и Минобороны России в ходе совместных командировок в Приморский край и Астраханскую область.
Основной объем представляемой информации составляют сведения о фактах выдачи и замены паспорта гражданина Российской Федерации, регистрации и снятии с регистрационного учета по месту жительства граждан Российской Федерации, получаемые от органов ФМС России.
Необходимо отметить, что не во всех регионах органы ФМС России представляют сведения по форме 1.1риур, установленной Положением. Сохраняется практика представления сведений в виде третьего экземпляра адресных листков прибытия (убытия).
Кроме того, в крупных населенных пунктах в территориальных отделах (пунктах) ФМС России ежедневно могут обрабатываться до 200 - 300 материалов, касающихся регистрации (снятия с регистрационного учета) по месту жительства, выдачи и замены паспортов гражданина Российской Федерации. При ежемесячном обобщении в ручном режиме такого количества изменений по указанной форме весьма вероятны ошибки.
По сообщению первого заместителя Министра внутренних дел Российской Федерации А.А. Чекалина в целях оптимизации этой работы территориальным органам ФМС России поручено внести изменения в используемое программное обеспечение. Так, по информации Избирательной комиссии Амурской области в настоящее время доработанное специальное программное обеспечение, используемое Управлением ФМС России по Амурской области, позволяет формировать сведения о гражданах для глав местных администраций по указанной выше форме. Однако содержание сведений не в полной мере соответствует требованиям Федерального закона и Положения, в частности выгружаются сведения о гражданах, зарегистрированных по месту пребывания, без указания на данный вид регистрации.
В Чувашской Республике информация, поступающая главам местных администраций из структурных подразделений Управления ФМС России, может быть проверена через информацию, получаемую ЦИК Чувашской Республики из адресно-справочного бюро в электронном виде.
Органы записи актов гражданского состояния передают сведения в установленные соответствующими актами сроки, иногда и чаще чем раз в месяц. Например, в Астраханской области сведения представляются три раза в месяц. Во многих регионах сведения органами ЗАГС представляются на машиночитаемых носителях (например, Удмуртская Республика, Чувашская Республика, Краснодарский край, Кемеровская область).
Единичные случаи отказа в представлении главам местных администраций сведений о гражданах, призванных на военную службу, отмечаются со стороны городских и районных военных комиссариатов (в частности, в Республике Ингушетия, Псковской области).
Интересна практика взаимовыгодного сотрудничества избирательных комиссий субъектов Российской Федерации и территориальных органов ФСИН России. Так, в Астраханской области Управление ФСИН России собирает с учреждений сведения на бумажных носителях и передает их в Избирательную комиссию Астраханской области, специалистами которой была разработана программа для трансформирования первоначально представленных сведений в машиночитаемую форму. В настоящее время эта информация дополняется текущими сведениями, после чего направляется на КСА ТИК, а при необходимости в электронном виде передается в Управление ФСИН России по области. В ряде субъектов Российской Федерации между избирательными комиссиями субъектов Российской Федерации и территориальными органами ФСИН России заключены соглашения, которые предусматривают взаимный информационный обмен в рамках возложенных полномочий (например, Республика Алтай и Пензенская область).
Установленная во многих субъектах Российской Федерации периодичность представления сведений органами (учреждениями) уголовно-исполнительной системы (раз в три месяца) делает практически бесполезной информацию о лицах, поступивших отбывать наказание на срок менее трех месяцев, поскольку к моменту поступления этой информации главе местной администрации по месту жительства этого гражданина он уже может освободиться.
В большинстве субъектов Российской Федерации уже не практикуется передача установленных законом сведений о гражданах органами, осуществляющими учет населения, непосредственно системному администратору КСА ТИК.
Обобщение главами местных администраций получаемых сведений осуществляется в различных формах.
В некоторых субъектах Российской Федерации в муниципальных образованиях ведется учет населения, и в этом случае сведения передаются в электронном виде в обобщенной форме. В обобщенной форме сведения передаются также в случаях, когда в местной администрации вопросами регистрации (учета) избирателей, участников референдума занимается специально выделенный работник. В Чувашской Республике для ведения этой работы сотрудники выделены в администрациях городов и районов в городах, на территории которых проживает значительное число избирателей, участников референдума. В большинстве субъектов Российской Федерации под обобщением понимается сбор сведений и их последующая передача системным администраторам КСА ТИК, что происходит, как правило, в ситуации, когда в местных администрациях лицо, ответственное за сбор и обобщение сведений для целей регистрации (учета) избирателей, участников референдума, занимается этим наряду с иными обязанностями.
Во многих субъектах Российской Федерации избирательными комиссиями определены формы актов о приеме-передаче сведений об избирателях, участниках референдума от главы местной администрации. Эти формы содержат, как правило, сведения о количестве граждан, включенных в число избирателей, участников референдума и исключенных из их числа, а также о числе избирателей, участников референдума, сведения о которых были изменены, с указанием оснований (например, в связи с достижением 18-летнего возраста, регистрацией по месту жительства и т.п.), а в случае передачи сведений на машиночитаемых носителях - также тип носителя, имя, формат, размер файла и иную информацию.
Для оформления передачи главам местным администраций два раза в год территориального фрагмента регистра избирателей, участников референдума многими избирательными комиссиями также разработаны акты приема-передачи, включающие в себя аналогичные сведения.
Формирование и ведение регистра избирателей, участников референдума осуществляется в соответствии с Положением и Регламентом.
В настоящее время регистр избирателей, участников референдума в целом по Российской Федерации сформирован на 99 процентов, в том числе по 41 субъекту Российской Федерации полностью. Только в 22 избирательных комиссиях субъектов Российской Федерации (менее 21,57 процента от общей численности зарегистрированных на территории Российской Федерации избирателей, участников референдума) наполнение регистра избирателей, участников референдума необходимыми сведениями составляет менее 95 процентов. Осуществляются плановые изменения регистра на основании изменений территориальных фрагментов в соответствии со сроками, установленными пунктом 3.10 Положения.
В настоящее время одной из основных задач является организация и осуществление работ по уточнению содержащихся в регистре избирателей, участников референдума персональных данных.
В соответствии с Положением и Регламентом выявленные на КСА ЦИК России некорректные персональные данные передаются через избирательные комиссии субъектов Российской Федерации для уточнения главам местных администраций. Результаты проверки должны включаться главой местной администрации в очередные сведения, передаваемые в избирательную комиссию субъекта Российской Федерации в соответствии с пунктом 2.14 Положения.
Механизм проведения проверки регистра избирателей, участников референдума на КСА ЦИК России на предмет корректировки сведений об избирателях, участниках референдума был опробован в период с 1 июня по 1 сентября 2006 года. Впервые во все избирательные комиссии субъектов Российской Федерации была направлена информация о выявленных некорректных сведениях об избирателях, участниках референдума, которые включали в себя вероятные ошибки в персональных данных (фамилия, имя и т.д.) и записи, повторяющиеся не менее двух раз ("двойники").
В соответствии с разделом 3 Положения подобная работа будет проводиться ежеквартально.
В соответствии с пунктом 3.7 Положения и пунктом 5.4 Регламента на КСА ЦИК России организована работа по обработке сведений, поступающих из избирательных комиссий субъектов Российской Федерации, о событиях, произошедших с гражданами Российской Федерации на территории (части территории) субъекта Российской Федерации вне их места жительства (о регистрации фактов смерти граждан Российской Федерации, в том числе в связи с решением суда об объявлении гражданина Российской Федерации умершим; о гражданах Российской Федерации, призванных на военную службу, поступивших в военные учебные заведения; о совершеннолетних гражданах Российской Федерации, поступивших отбывать наказание в виде лишения свободы по приговору суда, и о гражданах Российской Федерации, достигших возраста 18 лет в период отбывания наказания). Эта работа ведется с марта 2006 года, и по состоянию на сегодняшний день были получены, обработаны и направлены в избирательные комиссии субъектов Российской Федерации данные по более чем 15 тысячам граждан.
Имеют место случаи включения в регистр избирателей, участников референдума сведений об иных, кроме паспорта гражданина Российской Федерации, документах, удостоверяющих личность, вплоть до таких, как дипломатический паспорт, личное дело и выписка из домовой книги, что недопустимо. По информации ФМС России наряду с паспортом гражданина Российской Федерации при реализации избирательных прав гражданином может быть использован паспорт гражданина СССР образца 1974 года с указанием гражданства Российской Федерации либо с вкладышем, свидетельствующим о наличии гражданства Российской Федерации, либо со штампом прописки по месту жительства, подтверждающим постоянное проживание на территории Российской Федерации на 6 февраля 1992 года.
В целом работа командиров воинских частей по регистрации (учету) избирателей, участников референдума, место жительства которых находится в пределах расположения воинской части, осуществляется в соответствии с требованиями законодательства. Однако существуют сложности при отнесении того или иного гражданина к избирателям, участникам референдума, которые подлежат регистрации (учету) командиром воинской части, так как зачастую военнослужащие, проходящие военную службу по контракту, по месту прохождения службы имеют не место жительства, а лишь место пребывания на период ее прохождения.
Имеют место случаи отказа со стороны командиров воинских частей (например, Приморский край) главам местных администраций соответствующих муниципальных районов и городских округов в представлении сведений о численности зарегистрированных избирателей, участников референдума, место жительства которых расположено в пределах расположения воинских частей. Так, в Приморском крае такая ситуация была исправлена после вмешательства Избирательной комиссии Приморского края и центрального аппарата Минобороны России.
Непредставление командиром воинской части предусмотренных сведений может повлечь нарушение требований законодательства при образовании избирательных округов, избирательных участков, участков референдума, определении границ частей территорий субъекта Российской Федерации, которым могут (должны) соответствовать региональные группы кандидатов.
Полагаем целесообразным подготовку и направление Министерством обороны Российской Федерации дополнительных разъяснений о порядке выполнения требований Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" в его территориальных органах и Вооруженных Силах Российской Федерации, включающие в себя руководство по осуществлению регистрации (учета) избирателей, участников референдума командирами воинских частей, что предусмотрено пунктом 3 статьи 16 Федерального закона и пунктом 2.2 Положения. ЦИК России готова участвовать в подготовке этих разъяснений.
Полагаем также необходимым подготовку и направление подобного рода руководства и по другим федеральным органам исполнительной власти, где предусмотрена военная служба, в частности МВД России (в отношении Внутренних войск), МЧС России (в отношении войск гражданской обороны), ФСБ России (в отношении Пограничной службы).
Необходимо обратить внимание, что с 1 января 2007 года в общих сведениях о численности избирателей, участников референдума, зарегистрированных за пределами территории Российской Федерации, представляемых руководителями дипломатических представительств, консульских учреждений Российской Федерации, отдельной строкой должны выделяться сведения об избирателях, участниках референдума, постоянно проживающих за пределами территории Российской Федерации.
Соответствующие разъяснения были даны Председателем ЦИК России А.А. Вешняковым в выступлении перед руководителями дипломатических представительств, консульских учреждений на Высших дипломатических курсах для послов, постпредов, генеральных консулов, проведенных в Дипломатической Академии МИД России в октябре с.г.
Правоприменительная практика выявила ряд вопросов, требующих дополнительного регулирования.
Проблемным остается вопрос получения сведений о гражданах, достигших возраста 18 лет, так как ни один из органов не осуществляет учет граждан, достигающих 18-летнего возраста. В настоящее время Федеральный закон и Положение предусматривают представление сведений о выдаче паспорта гражданам Российской Федерации вне зависимости от их возраста, то есть начиная с 14 лет, и их регистрации по месту жительства, включение указанной категории граждан в базу данных ГАС "Выборы", обеспечивая в последующем их учет в качестве избирателей, участников референдума по достижении возраста 18 лет. В настоящее время можно предложить главам местных администраций использовать опыт Астраханской и Белгородской областей по данному вопросу, упомянутый в предыдущем разделе.
В рамках реализации распоряжения Председателя ЦИК России "О предложениях Совета председателей избирательных комиссий субъектов Российской Федерации по вопросам совершенствования законодательного и иного обеспечения регистрации (учета) избирателей в Российской Федерации" планируется подготовка изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях в части установления ответственности за нарушение установленного законом порядка представления главе местной администрации сведений о гражданах Российской Федерации либо представление недостоверных сведений для целей регистрации (учета) избирателей, участников референдума, а также подготовка изменений в нормативные правовые акты ЦИК России в части регламентации вопросов защиты информации, содержащей персональные данные граждан Российской Федерации, при ее обработке в ГАС "Выборы", порядка доступа к информационным ресурсам ГАС "Выборы", содержащим персональные данные должностных лиц органов государственной власти, государственных органов, органов местного самоуправления, а также граждан, запрашивающих персональные данные о себе.
Необходимо указать на типичные ошибки в правоприменительной практике.
В частности, сложность возникает при определении места учета гражданина в качестве избирателя, участника референдума на территории Российской Федерации.
В соответствии с пунктом 2 статьи 16 Федерального закона единственным законным основанием для регистрации (учета) избирателей, участников референдума на территории муниципального образования является факт нахождения места жительства гражданина Российской Федерации на территории этого муниципального образования.
На практике при осуществлении учета избирателей, участников референдума большие трудности вызывает разграничение понятий "место пребывания" и "место жительства".
Как указано в пункте 4 Постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 24 ноября 1995 г. N 14-П по делу о проверке конституционности части второй статьи 10 Закона Республики Северная Осетия от 22 декабря 1994 года "О выборах в Парламент Республики Северная Осетия - Алания", из статьи 2 Закона Российской Федерации "О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации" следует, что под "местом пребывания" и "местом жительства" подразумевается определенное юридическое состояние, возникающее при регистрационном учете граждан Российской Федерации по месту пребывания и месту жительства.
При этом "место жительства" может означать как "постоянное проживание", так и "преимущественное проживание" и, согласно Закону, не всегда совпадает с фактическим проживанием гражданина в жилых помещениях, определяемых как постоянное или преимущественное место жительства. "Место пребывания" означает "временное проживание".
Свобода передвижения, выбора места жительства и пребывания является конституционным правом гражданина Российской Федерации. Вместе с тем Закон Российской Федерации "О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации" возлагает на него обязанность регистрироваться и по месту пребывания, и по месту жительства. Согласно названному Закону органы регистрационного учета уполномочены лишь удостоверить акт свободного волеизъявления гражданина при выборе им места пребывания и жительства, а регистрация в том смысле, в каком это не противоречит Конституции Российской Федерации, является лишь предусмотренным федеральным законом способом учета граждан в пределах Российской Федерации, носящим уведомительный характер и отражающим факт нахождения гражданина по месту пребывания или жительства (пункт 2 Постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 2 февраля 1998 г. N 4-П по делу о проверке конституционности пунктов 10, 12 и 21 Правил регистрации и снятия граждан Российской Федерации с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации, утвержденных Постановлением Правительства Российской Федерации от 17 июля 1995 г. N 713).
Установление факта нахождения места жительства гражданина на территории соответствующего муниципального образования, в том числе для целей учета избирателей, участников референдума, отнесено к исключительной компетенции органов регистрационного учета граждан Российской Федерации по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации. В настоящее время такими органами являются территориальные органы ФМС России, а на территории, на которой они отсутствуют, - главы поселений.
Регистрация и снятие гражданина с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства осуществляются органом регистрационного учета в соответствии с Правилами регистрации и снятия граждан Российской Федерации с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации, утвержденными Постановлением Правительства Российской Федерации от 17 июля 1995 г. N 713 (в редакции от 22 декабря 2004 года), и Приказом Министерства внутренних дел Российской Федерации от 23 октября 1995 г. N 393 (в редакции от 16 сентября 2002 года), которым утверждена Инструкция о применении указанных Правил. При регистрации и снятии с регистрационного учета граждан по месту жительства в их паспортах проставляется оттиск соответствующего штампа (пункт 18 вышеуказанных Правил).
Из вышесказанного следует, что если гражданин уведомил орган регистрационного учета о том, что в данном жилом помещении он проживает постоянно или преимущественно, то указанный орган регистрирует его по месту жительства и производит отметку в паспорте о регистрации по месту жительства.
Таким образом, учету в качестве избирателей, участников референдума на территории муниципального образования подлежат граждане, зарегистрированные по месту жительства на территории этого муниципального образования.
По месту пребывания в качестве избирателей, участников референдума учитываются лишь вынужденные переселенцы. В подтверждение регистрации по месту пребывания орган регистрационного учета выдает свидетельство о регистрации по месту пребывания (пункт 12 указанных выше Правил). Необходимо иметь в виду, что в настоящее время срок регистрации по месту пребывания не ограничен.
Указанные законоположения распространяются на всех граждан Российской Федерации, в том числе место жительства которых находится в пределах расположения воинской части.
Так, командиры воинских частей согласно пункту 3 статьи 16 Федерального закона учитывают в качестве избирателей, участников референдума военнослужащих, проходящих военную службу по контракту, членов их семей, других граждан, при условии, если место жительства всех этих лиц находится в пределах расположения воинской части. Нахождение места жительства в пределах расположения воинской части также определяется по отметке в паспорте. Если место жительства военнослужащего, проходящего военную службу по контракту, находится за пределами расположения воинской части, то он учитывается в качестве избирателя в общем порядке, то есть главой местной администрации соответствующего муниципального образования.
Единственным исключением из этого правила являются лица, проходящие военную службу по призыву. Указанная категория избирателей, участников референдума учитывается по месту прохождения службы (пункт 2.4.3 Положения) и исключается из числа избирателей по месту жительства до призыва (пункт 2.5.2 Положения).
Согласно статье 7 Закона Российской Федерации "О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации" граждане, призванные на военную службу, снимаются с регистрационного учета по месту жительства на основании сообщения военного комиссара. Следовательно, помещение, в котором они проживают в период службы (казарма), может рассматриваться в качестве жилого помещения, являющегося местом жительства военнослужащего срочной службы.
Военнослужащими, проходящими военную службу по призыву, являются также курсанты военных образовательных учреждений профессионального образования до заключения с ними контракта (пункт 1 статьи 2 Федерального закона "О статусе военнослужащих").
Лица, уволенные с военной службы, включаются главой местной администрации в число избирателей, участников референдума после получения сведений об их регистрации по месту жительства.

3. Использование избирательными комиссиями
Чувашской Республики, Приморского края и Астраханской
области региональных фрагментов регистра избирателей,
участников референдума при подготовке и проведении выборов
депутатов законодательных (представительных) органов
государственной власти субъектов Российской Федерации,
состоявшихся 8 октября 2006 года

Регистр избирателей, участников референдума (далее - Регистр) может использоваться при подготовке и проведении выборов в целях:
образования избирательных округов, избирательных участков, определения границ частей территорий субъекта Российской Федерации, которым могут (должны) соответствовать региональные группы кандидатов;
проверки достоверности персональных данных избирателей, поставивших свои подписи в поддержку выдвижения кандидата, списка кандидатов; сведений о себе, представляемых кандидатами, их уполномоченными представителями и доверенными лицами; персональных данных, указываемых гражданами при осуществлении добровольных пожертвований в избирательные фонды кандидатов, избирательных объединений;
подготовки и уточнения списков избирателей.
Сведения, содержащиеся в Регистре, могут использоваться и через иные подсистемы ГАС "Выборы".
Подготовка схемы избирательных округов осуществляется с использованием подсистемы "Автоматизация избирательных процессов" ГАС "Выборы".
Проверка достоверности сведений о гражданах, участвующих в избирательных действиях на различных этапах избирательной кампании, осуществляется непосредственно через подсистему "Регистр избирателей, участников референдума" ГАС "Выборы" путем ввода в нее проверяемых персональных данных.
Избирательные комиссии Чувашской Республики, Приморского края, Астраханской области, окружные (территориальные) избирательные комиссии достаточно активно использовали соответствующие региональные и территориальные фрагменты Регистра на различных этапах подготовки и проведения выборов.
При образовании избирательных округов, избирательных участков использовались сведения о числе зарегистрированных избирателей, участников референдума по состоянию на 1 января и 1 июля 2006 года соответственно. Необходимо отметить, что численность зарегистрированных избирателей, участников референдума должна включать в себя численность избирателей, участников референдума, место жительства которых находится в пределах расположения воинских частей, и подлежащих регистрации командирами этих воинских частей.
Так, по информации Избирательной комиссии Приморского края, при проверке достоверности сведений о кандидатах, уполномоченных представителях и доверенных лицах, а также персональных данных, указываемых гражданами при осуществлении добровольных пожертвований в избирательные фонды, расхождений в персональных данных установлено не было.
При проведении выборов главы муниципального образования Дальнегорский городской округ при проверке достоверности персональных данных избирателей, поставивших свои подписи в поддержку выдвижения кандидатов, было выявлено более 30 недействительных подписей. В подписных листах содержались данные о паспортах, которые уже были заменены, об устаревших адресах места жительства, а также неточности в датах рождения избирателей и другие не соответствующие действительности данные.
Подобные проверки проводятся, как уже было сказано, путем ввода вручную проверяемых персональных данных в подсистему "Регистр избирателей, участников референдума", в связи с чем Избирательная комиссия Астраханской области высказала пожелание о сопряжении подсистемы "Автоматизация избирательных процессов", в которой, в частности, накапливаются персональные данные кандидатов, уполномоченных представителей и доверенных лиц, с подсистемой "Регистр избирателей, участников референдума" для проведения сверки в автоматическом режиме.
В ходе проверки подписных листов ЦИК Чувашской Республики сравнивала персональные данные избирателей, поставивших свои подписи в поддержку выдвижения кандидата, списка кандидатов, со сведениями, содержащимися в Регистре, как правило, в том случае, если подпись избирателя или его персональные данные вызывали сомнение члена избирательной комиссии, входящего в состав рабочей группы по проверке подписных листов. В случае несоответствия направлялись запросы в территориальный орган ФМС России. Такой же порядок проверки достоверности представленных сведений применялся в отношении кандидатов, доверенных лиц и уполномоченных представителей, а также в отношении граждан, вносящих добровольные пожертвования в избирательные фонды.
По результатам использования фрагментов Регистра при проведении указанных выше проверок избирательными комиссиями субъектов Российской Федерации отмечена весьма высокая степень достоверности содержащихся в них данных.
Существующая технология формирования и ведения территориального фрагмента Регистра призвана обеспечить включение в список избирателей, участников референдума на этапе его составления практически всех граждан Российской Федерации, обладающих активным избирательным правом, правом на участие в референдуме на выборах и референдумах всех уровней, проводимых на территории муниципального образования. К этой категории относятся все граждане, имеющие место жительства (зарегистрированные по месту жительства) на территории муниципального образования. Исключение составляют только избиратели, участники референдума, место жительства которых находится в пределах расположения воинских частей, сведения о которых не содержатся в Регистре.
Существенное значение имеет также этап уточнения списков избирателей.
В соответствии с пунктом 14 статьи 17 Федерального закона участковая комиссия уточняет список избирателей, участников референдума в соответствии с установленным порядком взаимодействия комиссий с органами местного самоуправления, учреждениями и организациями, осуществляющими регистрацию (учет) избирателей, участников референдума.
Считаем, что такого рода порядок на территории субъекта Российской Федерации может определяться либо законом, либо комиссией, организующей соответствующие выборы, референдум, либо избирательной комиссией субъекта Российской Федерации в рамках полномочий, установленных пунктом 2.14 Положения. При урегулировании данного вопроса в решении избирательной комиссии субъекта Российской Федерации необходимо учитывать, что согласно абзацу 2 пункта 2.12 Положения в соответствующем решении высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта Российской Федерации могут быть установлены сокращенные сроки предоставления сведений органами, осуществляющими учет населения (отдельных его категорий).
Так, в Избирательном кодексе Приморского края в качестве оснований для внесения участковой избирательной комиссией изменений в список избирателей указаны личные обращения граждан, документы органов местного самоуправления как осуществляющих регистрацию (учет) избирателей, участников референдума, а также органов, осуществляющих регистрацию актов гражданского состояния, органов регистрационного учета. В Астраханской области уточнение списков избирателей производилось на основании сведений, поступающих через Избирательную комиссию области (системных администраторов КСА ТИК) из органов учета населения.
Информация об избирателях, участниках референдума, поступающая на данном этапе в комиссии от органов, осуществляющих учет населения, либо от граждан, должна направляться главе местной администрации для обобщения либо уточнения и последующей передачи в избирательную комиссию субъекта Российской Федерации в порядке, установленном пунктами 2.14 и 3.9 Положения соответственно.
Качество списка избирателей, участников референдума (полнота и достоверность содержащихся в нем сведений) является основополагающим критерием оценки работы избирательных комиссий, местных администраций и органов учета населения по осуществлению регистрации (учета) избирателей, участников референдума, составлению и уточнению списков избирателей, участников референдума.
В этой связи интересен анализ изменения численности избирателей в ходе подготовки и проведения выборов законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации, а также главы городского округа Самара, состоявшихся в октябре 2006 года (сведения не приводятся).
Увеличение численности избирателей отмечено во всех субъектах Российской Федерации, при этом в 6 субъектах Российской Федерации (Республика Карелия, Чувашская Республика, Астраханская, Новгородская, Свердловская и Еврейская автономная области) увеличение численности составило не более одного процента от числа избирателей, участников референдума, зарегистрированных по состоянию на 1 июля 2006 года.
Значительное увеличение численности произошло в Республике Тыва (2,24%), Приморском крае (1,96%), Липецкой области (1,12%) и городе Самаре (2,44%), и это при том, что в голосовании приняли участие соответственно 53,2; 39,47 и 44,94 процента избирателей. Самое незначительное увеличение произошло в Республике Карелия (0,06%), которое вполне укладывается в пределы естественной миграции населения.
В день голосования самое значительное увеличение числа избирателей произошло в Республике Тыва - 8,64 процента.
По информации избирательных комиссий субъектов Российской Федерации такое положение дел обусловлено следующими факторами.
1. Неполнота территориальных фрагментов Регистра. По оценке избирательных комиссий актуальность указанных фрагментов на момент составления списков избирателей в среднем составляла 95 процентов. В частности, в Чувашской Республике, Приморском крае и городе Самаре значительную часть избирателей, включенных дополнительно в списки в день голосования, составили избиратели, впервые участвующие в выборах. Данные о таких избирателях не содержались изначально в Регистре, поскольку до последнего времени у территориальных органов ФМС России отсутствовала обязанность представлять главам местных администраций сведения о получении паспортов гражданами, не достигшими возраста 18 лет (см. раздел 2 записки).
2. Включение избирателя дополнительно в список избирателей по месту пребывания без передачи информации об этом в участковую избирательную комиссию избирательного участка, где данный избиратель включен в список избирателей по месту жительства. Этот факт отмечен всеми избирательными комиссиями субъектов Российской Федерации.
3. Ошибки в работе со списком избирателей. Во-первых, избиратели, исключенные из списка избирателей, тем не менее учитываются в итоговом числе избирателей, включенных в список на момент окончания голосования. Во-вторых, член участковой избирательной комиссии, не заметив избирателя в "основном" списке, включает его в список избирателей дополнительно. По мнению Избирательной комиссии Самарской области "цена" этих ошибок составила порядка 2500 человек на выборах главы городского округа Самара.
Кроме того, на отдельных избирательных участках было отмечено голосование граждан, зарегистрированных по месту пребывания в общежитиях, расположенных на территории этих избирательных участков, и не обладавших активным избирательным правом, а также необоснованное включение в списки избирателей военнослужащих.
В этой связи полагаем необходимым дать разъяснения отдельных норм законодательства.
Территориальный фрагмент Регистра содержит сведения о гражданах, зарегистрированных по месту жительства на территории соответствующего муниципального образования, обеспечивая тем самым реализацию нормы пункта 4 статьи 4 Федерального закона, согласно которой активным избирательным правом обладает гражданин, место жительства которого расположено в пределах избирательного округа. Порядок определения места жительства гражданина был подробно изложен во втором разделе настоящей записки.
Необходимо разделять понятия "наделение активным избирательным правом" и "основания включения в список избирателей, участников референдума". В список избирателей, участников референдума могут быть включены только граждане, обладающие активным избирательным правом.
Согласно пункту 4 (третье предложение) статьи 4 Федерального закона законом субъекта Российской Федерации, регламентирующим порядок подготовки и проведения конкретных выборов, референдума (например, законы субъектов Российской Федерации о выборах законодательных (представительных) органов государственной власти субъекта Российской Федерации), активное избирательное право может быть предоставлено гражданину, место жительства которого расположено за пределами избирательного округа. В соответствии с пунктом 4 статьи 17 Федерального закона законом субъекта Российской Федерации могут быть установлены особенности составления списков избирателей (например, включение гражданина в список по месту временного пребывания при наличии у него активного избирательного права).
Из трех рассматриваемых субъектов Российской Федерации только Избирательным кодексом Приморского края предусмотрено наделение активным избирательным правом граждан, место жительства которых находится за пределами избирательного округа. Так, гражданин Российской Федерации, находящийся на судне, которое в день голосования находится в плавании, а избирательный участок, образованный на данном судне, находится вне пределов одномандатного избирательного округа, в котором расположено место жительства этого гражданина, при проведении выборов депутатов Законодательного Собрания Приморского края наделяется активным избирательным правом в том одномандатном избирательном округе, к которому отнесен данный избирательный участок, при условии, что место жительства гражданина находится на территории Приморского края.
В законодательстве рассматриваемых субъектов Российской Федерации не установлены особенности составления списков избирателей.
Такие особенности предусмотрены, например, законодательством Самарской области о выборах в органы местного самоуправления. В частности, статьей 19 Закона Самарской области от 10 декабря 2003 г. N 112-ГД "О выборах главы муниципального образования, другого выборного должностного лица местного самоуправления" предусмотрена возможность включения отдельных категорий избирателей (рабочие, служащие, студенты, аспиранты, учащиеся, а также другие граждане, проживающие в период работы или учебы в общежитии) в списки избирателей по месту нахождения общежития. При этом необходимо иметь в виду, что статьей 6 указанного Закона Самарской области активным избирательным правом на соответствующих выборах наделены граждане, место жительства которых расположено в пределах избирательного округа. Таким образом, на выборах главы городского округа Самара активным избирательным правом обладают и соответственно могли быть включены в список избирателей по месту пребывания только те граждане, место жительства которых расположено на территории города Самары.
Для реализации особенностей регионального законодательства ГАС "Выборы" может использоваться только на этапах составления и уточнения списков избирателей, участников референдума, в частности для перевода в электронный вид сведений об избирателях, включаемых в соответствии с законодательством в списки избирателей по месту пребывания, и предоставляемых руководителем организации, в которой избиратель временно пребывает. В таком же порядке могут обрабатываться сведения о лицах, наделенных законом субъекта Российской Федерации активным избирательным правом. Включение сведений об указанных категориях граждан в состав соответствующих территориальных фрагментов Регистра недопустимо.
Необходимо обратить внимание на включение в списки избирателей курсантов военных образовательных учреждений профессионального образования. Их статус различен. До заключения с ними контракта они относятся к военнослужащим, проходящим военную службу по призыву, и, следовательно, включаются в списки избирателей по месту обучения. Те же, с кем уже заключен контракт, включаются в списки избирателей по месту жительства по общему правилу.
В некоторых субъектах Российской Федерации наблюдалось некоторое уменьшение числа избирателей, включенных в списки на момент открытия избирательных участков, по сравнению с числом зарегистрированных избирателей, участников референдума по состоянию на 1 июля 2006 года. Частично это объясняется выдачей открепительных удостоверений. Вместе с тем имели место случаи исключения граждан из списков на основании устных сообщений неуполномоченных лиц, например, об их отсутствии по месту жительства в день голосования, что недопустимо.
Необходимо обратить внимание на следующее.
Информация об избирателях, участниках референдума, содержащаяся в списках избирателей, участников референдума, после официального опубликования результатов выборов, референдума может использоваться для уточнения сведений в Регистре только в порядке, установленном пунктом 3.9 Положения, и не должна сводиться к простому переносу информации из соответствующих списков в Регистр.
Что касается перспектив развития Регистра.
В настоящее время развернуты работы по доработке специального программного обеспечения подсистемы "Регистр избирателей, участников референдума" в целях создания системы мониторинга базы данных Регистра. С помощью такой технологии и в центре, и на местах мы сможем получать и при необходимости обеспечивать органы власти и управления федерального, регионального и местного уровней справочными данными демографического характера, например сведениями о половозрастном составе и миграции значительной части населения соответствующей территории, причем в ретроспективе. Получение статистических данных планируется во временных, событийных и территориальных разрезах.

Член ЦИК России
Н.А.КУЛЯСОВА

Управление
по работе с территориями